中国该如何把好“十三五”能源发展方向盘？

能源是人类社会生存发展的重要物质基础，也是社会进步的引擎，攸关国计民生和国家战略竞争力。“十二五”期间，我国能源快速发展，供给能力不断增强，发展质量逐步提高，新技术、新产业、新业态和新模式开始涌现，有力支撑了我国经济“大厦”的建设，推动了中华“巨轮”的前进。

“十三五”时期，我国面临的国内外经济能源形势有了很大不同。国际能源格局深度调整，供求关系总体缓和，新一轮能源革命蓬勃兴起。国内经济发展进入新常态，能源消费增速趋缓，发展质量和效率问题突出，供给侧结构性改革刻不容缓，能源转型任重道远。2016年末，国家发改委和国家能源局发布了《能源发展“十三五”规划》（以下简称为《规划》），制定了我国能源发展的主要目标和重点任务，勾绘了未来五年我国能源发展的宏伟蓝图。国家电力规划研究中心全过程参与了《规划》的研究工作，以下结合当前我国经济和能源形势，谈几点学习《规划》的体会。

凝聚共识 能源规划体系锐意变革

《规划》积极转变编制思路，充分发挥社会各界的智慧和力量，积极衔接中央、地方政府职能部门和能源企业，努力凝聚全社会共识，以求做到统筹全局。本次《规划》编制体现了新形势、新方法、新要求。

（一）“三新”主导编制过程

本次《规划》编制特别注重凝聚共识、创新思路，有三个鲜明特点：一是开放做规划的新形式。集中能源领域权威专家和骨干力量，群策群力参与规划的研究和起草。通过召开座谈会、实地调研等多种形式听取国务院有关部门、各省市区、能源企业和行业协会的意见，并委托专家组召开专题论证会，充分吸收各界意见；二是科学做规划的新方法。围绕国内外经济和能源形势、资源和环境约束、开发建设布局等问题，开展了40多项前期课题研究，对规划目标、系统优化等重大问题，集中开展专题论证，中期针对形势变化又增加了10项专题研究；三是以问题导向做规划的新要求。在能源规划前期研究和编制过程中，以存在的问题为导向，主动分析问题、解决问题，不回避客观存在的问题。因此说这是一部解决问题的规划，不是只做加法，同时也做减法。

（二）规划体系逐渐完善

经过不断实践和探索，在本次《规划》编制中，“两级三类”能源规划体系基本成熟，规划功能和定位逐渐明确。能源总体规划提出能源发展总体目标、指导思想、政策取向，具体任务只解决涉及全局的问题，如跨区通道建设、跨区资源配置、能源系统的整体效率等。专项规划更加强化操作，具体提出本领域的规划目标、政策取向和具体任务。省(区、市)负责制定本区域范围内的能源总体规划及相关专项规划，地方规划要服从国家级规划，包括服从国家的能源总体规划和各专项规划，但不是非常机械而是相对灵活的，特别是在规划研究编制的过程中，国家和地方互相衔接，多次衔接包括发展目标、重大布局安排等内容。在国家“放管服”改革的大形势下，与以往五年规划相比，各级规划统筹较好，但界面又较清晰，规划的引领作用更加突出。

旗帜鲜明 能源发展导向清晰明确

《规划》非常鲜明地提出了“十三五”期间能源发展的六个政策导向，在正式的规划历史上是第一次。

（一）硬措施提高发展质量

在这六个政策导向中，前三个着重强调发展：一是更加注重发展质量，调整存量、做优增量，积极化解过剩产能；二是更加注重结构调整，加快双重更替，推进能源绿色低碳发展；三是更加注重系统优化，创新发展模式，积极构建智慧能源系统。这三个导向都明确了配套措施，有鼓励发展的，也有限制发展的，都属于“硬措施”。比如，为体现“更加注重发展质量，调整存量、做优增量，积极化解过剩产能”，《规划》用了较大篇幅，对存在产能过剩和潜在过剩的传统能源行业提出了限制措施，“十三五”前期原则上不安排新增项目，大力推进升级改造和淘汰落后产能。对新能源发展提出了指导意见，要合理把握发展节奏，着力消化存量，优化发展增量，新建大型基地或项目应提前落实市场空间。对风电、光伏发电设备利用率监测预警和调控约束机制提出了具体要求，以促进相关产业健康有序发展。

（二）软措施改革体制机制

后三个政策导向则是属于完善市场调节和体制机制的：一是更加注重市场规律，强化市场自主调节，积极变革能源供需模式；二是更加注重经济效益，遵循产业发展规律，增强能源及相关产业竞争力；三是更加注重机制创新，充分发挥价格调节作用，促进市场公平竞争。

这些都是市场、竞争力等软环境的政策取向，属于“软措施”。比如，为体现“注重机制创新”，《规划》用较多内容描述符合能源发展特性的价格机制，引导市场主体合理调节能源生产和消费行为；详细提出了按照“管住中间、放开两头”的思路，建立合理反映能源资源稀缺程度、市场供求关系、生态环境价值和代际补偿成本的能源价格机制；提出实施峰谷分时价格、季节价格、可中断负荷价格、两部制价格制度，完善调峰、调频、备用等辅助服务价格制度。提出要建立灵活的财政补贴和电价机制，逐步实现风电、光伏发电上网电价市场化，比较完整地阐述了能源价格改革的方向。

方兴未艾 清洁高效发展大有可为

《规划》深入分析了能源系统存在的主要问题，有针对性地提出了发展措施，从政策导向和重点任务来看，能源消费结构调整和系统优化是“十三五”时期能源发展的重点，清洁低碳能源和智慧能源系统应是未来一段时期内的重点投资方向。

（一）非化石能源发展

风电和光电是未来能源清洁发展的方向，由于当前风电和光电主要布局在“三北”地区，“三北”地区弃风弃光问题比较严重，2016年全国弃风500亿千瓦时，弃光70亿千瓦时。因此，《规划》提出要优化发展布局，从“三北”地区转向中东南部地区；要调整发展思路，强调集中与分散并重，优先发展分散式。“三北”地区要求优先消化存量，要先把弃风弃光率控制合理范围内。新增风电装机中东部要占58%，新增太阳能装机中中东部地区要占56%；为落实好规划，新出台的新能源电价补贴办法中已经规定，中东部分布式风电和光伏补贴价格不降低。因此，新能源投资者应把目光转到中东南部，特别是中东南部的光伏+，从规划目标看，未来4年至少还有6000万千瓦风电和3500万千瓦光伏的增量，市场空间巨大。

水电依然是保障我国电力供应安全的重要支撑之一，也是完成非化石能源消费目标的主要基石。“十三五”期间将开工常规及抽水蓄能各6000万千瓦。为解决重点地区的弃水问题，水电外送通道建设的优先级将被提高。核电在我国优化能源结构、保障能源安全、促进减排和应对气候变化等方面发挥了重要作用。为完成2020年非化石能源占比15%的目标，规划提出核电将积极启动沿海地区项目建设，到2020年建成核电5300万千瓦以上，在建核电3000万千瓦以上。因此，水电和核电也是“十三五”期间的重要能源投资方向。

（二）天然气配气基础设施

天然气是清洁的化石燃料，近几年天然气的消费进入快速增长期。但去年以来，天然气消费遭遇了“倒春寒”，出现了低水平的富余。原因一是在于天然气气价相对较高，二是天然气输送管线特别是配气管网建设相对滞后。《规划》提出到2020年我国天然气消费量争取达到3650亿立方米，按现有消费形势预测，至少有550亿方天然气需开拓新的消费市场。天然气要积极拓展消费市场，一是要推进气价改革，降低管输气价，实施气电价格联动。二是要推进天然气储运设施公平开放，实施大用户直供。三是加强城市配气基础设施建设，完善天然气销售网络和服务设施。我国很多城市配套输气基础设施较差，配气管网建设比较滞后，特别是长江经济带和华南地区，地市配气管网建设力度不够，天然气支线和配送到用户的供气网络缺失，应该说天然气“最后一公里”的建设将迎来投资机遇期。

（三）终端能源清洁替代

为改善大气环境，《规划》提出“十三五”期间积极推进终端能源清洁替代，目前看终端能源清洁替代主要是实施“电能替代“和”煤（油）改气“。推进电能替代主要是在生产和生活领域推广电锅炉、电窑炉、电采暖等新型用能方式，在交通领域提高铁路电气化率，大力发展电动汽车及充电设施和发展港口岸电系统，加快电能替代，要求2020年电能在终端能源消费中的比重提高到26%以上。推进“煤（油）改气”主要是在生产生活领域推广天然气替代煤炭，发挥天然气舒适、便捷和环境效益好的优势。在在公交、出租、公务用车等交通领域，大力发展CNG（压缩天然气）汽车以及混合动力汽车领域，在内河、湖泊和沿海的运输船舶使用LNG（液化天然气）。终端能源清洁替代市场又刚刚启动，应该属于一个新兴产业，市场容量很大。另外，终端能源清洁替代涉及技术装备类型多，产业链条长，新模式和新业态很容易由此诞生。可以预见，今后10年，将是终端能源消费清洁替代高速发展的黄金时期，这是一个最值得大家关注的市场。

（四）智慧能源系统

规划提出，以提升能源系统综合效率为目标，推动能源生产供应集成优化，构建多能互补的智慧能源系统。在能源消费变革的情况下，各能源品种单兵作战难以满足新时代用户多样化的个性需求，也不利于降本增效，通过“多能互补”实现能源梯级利用，将需求侧与供给侧深度融合、统筹优化，把化石能源中的能量“吃干榨净”，是提高能源利用效率的必然选择。近日，国家能源局已经正式公布了首批“多能互补集成优化示范工程”名单，共安排了23个项目，将积极带动分布式新能源、燃气冷热电三联供、地源热泵、储能电池、电动汽车、配电网和售电、多网融合、城市综合管廊、能源控制系统等板块的投资和发展。

2016年《关于推进“互联网+”智慧能源发展的指导意见》发布，意在推动互联网理念、先进信息技术与能源产业深度融合，形成能源市场开放和产业升级的新业态。今年，首批“互联网+”智慧能源示范项目评选结果完成公示，主要发展方向是：对能源生产和利用设施进行智能化改造，提升设施智能化运行水平；加快智能电网发展速度，推广以智能电表为代表的智能计量设施应用，提升“源-网-荷”的交互响应能力；推进能源与其他领域深度融合，建设能源互联网运行体系。“互联网+”智慧能源体系涵盖多个能源品种，从顶层设计开始就要打破现有体系布局，促使现有能源类公司转型来抢占市场高地，改变已有市场格局。这种新模式逐渐模糊了能源、交通、信息等不同工业领域的界限，为能源企业、交通企业、信息企业跨界开拓业务提供了机遇，随之而来的商业潜力也是无限巨大。

因事制宜 传统行业转型二次起飞

不同于以往“求发展”的规划，这次提出的发展措施，充分结合了各能源品种的发展现状和发展趋势，有“保”有“压”，有做加法的措施，也有做减法的措施。尤其是针对传统能源，提出了做减法的思路。这就要求传统能源行业要忍住阵痛，深入转型，积极探索第二次创业、第二次起飞的道路。

（一）化解煤炭产能过剩

2016年国务院下发了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，通过多种措施，化解过剩产能、推动煤炭企业实现脱困发展。《规划》提出到2020年全国煤炭产能控制在40亿吨以内，14个大型煤炭基地生产能力达到全国的95%以上，并明确要求“十三五”期间严格控制审批新建煤矿项目、新增产能技术改造项目和生产能力核增项目，确需新建煤矿的，实行减量置换。要加快淘汰落后产能和不符合产业政策的产能，严格治理违法违规煤矿项目建设，控制超能力生产。“十三五”期间，淘汰退出煤炭产能5亿吨左右，减量重组5亿吨左右，停缓建一批在建煤矿项目。煤炭去产能任重而道远，煤炭行业的阵痛期会相对较长。

（二）防范煤电产能过剩

2016年全国约70%的省份煤电利用小时数低于4000小时，出现产能过剩风险。《规划》要求，“十三五”期间，要提高煤电机组利用效率，采取“三个一批”措施，严格控制煤电规划建设规模和节奏、淘汰落后产能等措施。目前已经取消1300万千瓦，暂缓核准、暂缓建设1.3亿千瓦，计划淘汰2000万千瓦，合计去产能1.6亿千瓦以上。“十三五”期间，煤电装机将控制在11亿千瓦以内，新投产煤电2亿千瓦，绝大部分是保障民生供热和大气污染防治的续建项目，“十三五”新开工煤电仅1000万千瓦。可谓“措施严格、力度巨大”，煤电行业也将迎来一段蛰伏期。

（三）科学控制炼油产能

当前原油一次加工能力超过7亿吨，产能利用率不足70%，比世界平均水平低15个百分点。因此，“十三五”期间，要加强炼化发展项目的科学规划，把握好炼化发展的总量、速度和质量，淘汰能耗高、污染重的落后产能，严格控制新布点，防止无序扩张、产能过剩、恶性竞争和资源浪费等现象的发生。适度推进先进产能建设，优化炼油产业布局，建议立足现有炼化企业大力推行一体化、集群化、基地化、园区化的内涵发展，形成具有国际竞争力的炼化企业集群。严格项目准入标准，防止以重油深加工等名义变相增加炼油能力。实施炼油结构调整，转变发展方式，积极开展试点示范，推进城市炼厂综合治理，加快产业改造升级。加快油品质量升级，优化降低炼油运营成本，延长炼油加工产业链，增加供应适销对路、附加值高的下游产品，积极拓展炼油副产品贸易，提高产业智能制造和清洁高效水平。

（四）科学控制煤化工发展

2015年底煤制油、煤制气、煤制烯烃产能分别达到254万吨/年、31亿立方米/年和862万吨/年，传统煤化工普遍处于产能饱和过剩状态，考虑低油价和环境约束，传统煤化工存在进一步过剩的风险。《规划》明确提出，要控制规模总量和发展节奏，加强技术创新，适当发展现代煤化工，重点开展煤制油、煤制天然气、低阶煤分质利用等5类模式以及通用技术装备的升级示范，与石油天然气及传统石化错位布局、差异发展。基于环境资源约束，综合考虑水资源红线和技术、经济、市场因素，2020年以前现代煤化工仍以示范为主。

总体来说，这四类传统的能源行业都处于产能过剩和潜在过剩的风险，要积极调整产业布局，控制总的产能规模。尤其是煤炭行业，要忍住阵痛，积极转型发展，实现二次起飞。

踏石留印 能源发展规划开启未来

《规划》是实现全面建成小康社会宏伟目标的最后一个五年能源规划，也是充分体现以习近平同志为核心的党中央关于能源发展思想方略的重要规划。为落实好《规划》，提出以下三个想法：

（一）加强调研，完善配套政策

《规划》发布后，要加强规划实施的调查研究，了解经济能源新形势新问题，掌握各地区实施过程中的新情况，及时解决出现的问题，完善配套政策。建立健全配套的能源法律法规体系，完善能源发展相关税收、投资、金融等政策，强化政策引导和扶持，促进能源产业可持续发展。

（二）精准施策，落实规划要求

《规划》发布后，各省要结合本省情况，强化与国家能源总体规划和专项规划紧密衔接，制定本区域的能源规划，明确并进一步细化本地区能源行业的发展目标、建设布局、重点任务、重大项目等，严格落实约束性指标，积极完成预期性指标，明确实施时间表和路线图，做到精准施策，确保各项发展目标、重要任务有效落实。各省要明确责任分工，加强监督考核。

（三）强化评估，滚动完善规划

要加强和改进能源统计工作，充分利用各类信息和数据资源，提高能源规划实施监测分析的及时性、准确性和全面性，密切跟踪能源发展形势变化。能源管理部门要建立能源规划动态评估机制，各省能源规划实施中期应组织开展规划实施情况评估，必要时按程序对规划进行中期调整。

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，也是推动能源革命的蓄力加速期，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，遵循能源发展“四个革命、一个合作”战略思想，深入推进能源革命，着力推动能源生产利用方式变革，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系，是能源发展改革的重大历史使命。《规划》充分贯彻体现了这一要求，牢牢把握住了“十三五”能源发展的方向盘，必将引领中国能源开启新的征程，为全面建成小康社会提供坚实的能源保障。

（作者系国家电力规划研究中心主任）