可再生能源配额制的博弈

经历了弃风、弃光空前严重的2016年，现行可再生能源的政策机制改革似乎已经迫在眉睫。

中央领导近期对弃风、弃光等问题的关注，为可再生能源相关制度的改革改革和推进再加上一个砝码。

国家能源局相关官员过去一年的各种公开讲话中，多次释放出信号：建立在标杆电价加财政补贴之上的可再生能源政策难以存续。国家能源局试图力推可再生能源配额制加绿证交易机制来取代当前的政策系统。

然而，与国家能源局此前推行的所有措施都不一样，可再生能源配额制的确立和落实触及地方政府，尤其是东部发达省份的利益。在可再生能源配额制的推进过程中，这些省份扮演了非常微妙的角色。在可再生能源遭遇严重限电困境，消纳寸步难行的当下，国家能源局希望通过推行配额制打破省间壁垒，但在推动这项政策的道路上本就壁垒重重。

中国要实现2020年非化石能源占一次能源消费总量15%的目标，但到2020年能实现有力有效的配额制考核仍然存在各种阻力和疑问。

“但我们已经没有别的路可以走了”，某能源主管部门相关人士这样说，“能源转型的责任和新能源当前的困境交织在一起，配额制是最后的出路”。

在屡屡遭受大型发电企业以及地方政府的集体反对后，国家能源局或调整考核对象。

据相关人士透露，国家能源局为了先行推动配额制取得一定成果，正在酝酿转变考核奖惩方法，计划先把地方的售电公司和电网的年度可再生能源售电量作为考核目标。这同样并非坦途。

走向配额制的过程，可以说是一场艰巨的攻坚战。

初次失利

以利诱之和以法压之，哪种政策更容易让人接受，不言即明

从起步、推进、遇阻到终于有所突破，可再生能源配额制已进入决策视野超过十年。

在中国刚开始发展可再生能源的早期阶段，无论是决策部门、研究机构还是刚刚成型的业界，对这个产业应该走一条怎样的发展道路，实施怎样的支持政策都没有统一的认识和成熟的理论。

国家发改委能源所可再生能源发展中心主任任东明的著作《可再生能源配额制政策研究——系统框架与运行机制》记述了配额制被引入中国的过程，以及《可再生能源法》起草过程中关于是否将配额制纳入这部重要法律的讨论。

21世纪初，当时的国家计委联合世界银行组织了一系列学术和政策研讨活动，希望通过研究国外的可再生能源政策，对照中国的发展情况，引入适合中国的可再生能源政策机制。

2003年1月21日，中国政府—世界银行—全球环境基金中国可再生能源规模化发展项目(CRESP)召开了一次关于可再生能源发展问题的头脑风暴会。会上主要讨论了三种国际上常见的可再生能源支持政策：配额制(RPS)、强制上网法(Feed-in-Law)、招标系统(Bidding System)。任东明认为这是一次基本确定中国可再生能源政策走向的会议，与会的多数代表认为配额制和上网电价制度各有优劣：配额制具备清晰的目标和强制性，但伴随复杂的立法过程和省间协调问题，价格和总成本也不确定;而上网电价制度模型简单、低风险，但伴随复杂的价格制定过程和成本分摊体系，并且需要较高的财政成本支出。

然而，真正最先得到投入实践的还是招标制度。当时，中国可再生能源产业仍很弱小，2000年风电装机只有35万千瓦，从国家计委的角度来考虑，先把规模做起来才是首要任务。一直到2005年之前，无论是配额制还是上网电价政策都只是研讨阶段，而国家发改委时期组织的几次特许权招标开始让风电建设规模真正有了较大突破，并带动风电装备制造业的崛起，也让《可再生能源法》的制定更具备现实条件。

2003年，全国人大环资委将《可再生能源法》列入当年的立法计划，根据任东明的回忆，在立法起草过程中，关于引入配额制的呼声较高，但对该政策是否应该作为立法内容的争论也非常激烈。

2005年1月，全国人大常委会办公厅将《可再生能源法(草案)》提交国务院办公厅征求国务院的同意。据任东明的著作透露，当时“草案中的第十八条提出了明确的可再生能源配额制度的建议，具体内容是：‘国家能源主管部门可以根据燃煤发电装机的权益容量，规定大型发电企业的可再生能源电量指标。可再生能源电量指标经确认后，大型发电企业必须执行’”。

但参与意见讨论的各部门对配额制的表述各有看法，其中“国资委建议，应谨慎对待大型发电企业可再生能源配额指标问题，规定大型发电企业的配额指标不利于可再生能源开发的市场化;仅对发电企业规定配额指标，不规定电力用户使用可再生能源的配额，从权利、义务平衡的角度值得再作考虑”。

更关键的论争还在于配额制和固定电价制度哪一个才是最适合中国的政策机制。

21世纪的第一个十年，正是欧洲风电发展的一个高峰时期，德国成为中国发展可再生能源的一个重要参照国，其实施的固定电价政策被认为是能大力扶持可再生能源，促进规模化发展的一种政策体系，当时受到很多研究者和决策者的大力推崇。

根据能源主管部门相关人士介绍，当时决策层的主要诉求是希望中国选择的可再生能源政策能让产业迅速发展，固定电价政策模型比较简单，对企业来说是一个保护性比较强的政策，“一个风电场适用什么电价，投资回报率多少都是明确的，企业的风险降到最低，对产业和企业的早期发展特别有益”。

国家发改委能源研究所能源经济与发展战略研究中心主任高虎认为，在中国风电发展的初期，选择固定电价政策是很合理的。“配额制离我们太遥远了。它适用于像美国那样市场发达的国家，通过对独立的公共事业公司实施配额要求来实现，这在当时的中国没有实施的条件”。

2005年初，第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上通过了《可再生能源法》，最终删除了草案中关于可再生能源配额制的相关内容。

任东明认为，中国错失了实施可再生能源配额制的最佳时机。

任东明这样概括配额制第一次失利，“固定电价政策选择的是以利诱之，而配额制选择的是以法压之，哪种政策更令人心里舒服和更容易让人接受其实不言即明”。

矛盾恶化

2012年，写进国家能源规划文件，是配额制第一次取得实质性突破

在《可再生能源法》明确了实施固定电价政策之后，2009年国家发改委正式出台了《关于完善风力发电上网电价政策的通知》，第一次确定了全国分区域的标杆电价，并且完善了各种费用分摊办法、可再生能源发展基金的管理办法等相关政策。“十二五”之前，中国可再生能源形成了一个以固定电价加财政补贴的政策体系。

在这样一个相对完善的政策背景下，“十二五”期间，中国可再生能源发展的速度远远超出了人们的想象和期待，这五年间，风电装机容量年均增长29%，发电量年均增长29%，风电成为中国第三大电源，中国成为全球最大的风力发电市场和风电装备市场。

随之而来的是弃风限电的恶化、财政补贴的捉襟见肘，并且，2012年起，中国光伏制造业遭遇萧条期和欧盟双反等打击，为了解决产业的困境和进一步发展可再生能源，国务院发布了支持光伏发电应用的重要政策，国内光伏发电市场迅猛崛起。整个中国可再生能源行业开始渴求更多的政策资源、发展空间和财政支持。但较为严峻的一个现实是，可再生能源发展的区域失衡日渐凸显，慢慢形成了一个局部过剩、整体不足的格局。

经历立法上“失利”，国内配额制的研究沉寂了一段时间，但相关机构和研究人员仍持续跟踪该制度以及其他各种可再生能源制度在国外的发展。

尽管选择了固定电价政策，国家能源局仍将配额制作为一项重要的补充或者未来可行的政策进行研究。

当时某些能源局官员以及任东明这样的资深研究员认为，可再生能源政策应该随着行业的发展壮大，从现在的固定电价政策过渡到配额制。2009年，国家能源局希望初步出台一个《可再生能源电力配额管理办法》，委托可再生能源发展中心研究和起草，可再生能源配额制的研究工作开始进入较全面和深入的阶段。

当时，无论是能源局还是可再生能源中心等研究机构，对配额制进行研究最重要的参考国仍是美国。

美国至今没有形成全国性的可再生能源配额目标和管理体系，但有30个州和哥伦比亚特区制定了当地的可再生能源配额目标，并且在很多实行该政策的州得到广泛的立法支持。这些州政府出于对当地经济和就业发展、能源多样化、环境保护等不同考虑，把可再生能源发展比例和目标写进当地法令，并实施相关的考核奖惩机制，具体的实施方法各州有差异。但州政府根据当地实际情况制定配额目标、配额承担主体为电力公司和公共事业公司、由州政府相关部门进行考核是美国配额制比较普遍的共同点。

很显然，这样的配额制在中国没有实施的条件。国家能源局及相关研究支持机构需要制定出一套全国性的配额机制，把可再生能源发展目标分解到各个省(市、自治区)，并且要从中国电力体制的现实情况出发去确定承担配额的主体和配额考核办法。

2010年，中国出现了第一次明显弃风，自此犹如打开了潘多拉的魔盒，弃风限电逐年恶化。2011年，全国弃风限电总量超过100亿千瓦时，平均利用小时数大幅下降，个别省份甚至降至1600小时左右，风电场运行经济性严重下降。2012年，弃风电量更是翻了一番，达到200亿度，经济损失超过100亿元。

高速发展带来的副作用让国家能源局不得不对当前的可再生能源政策机制进行反思，配额制的相关研究愈加受到重视。

国家能源局相关人士表示，弃风限电的恶化让能源局意识到固定电价政策的缺陷，即其“鼓励的方向是发电侧，鼓励大家拼命建，但没有企业或部门对消纳负担起义务”，“在产业发展早期，消纳空间充足时，这种矛盾是显现不出来的，但国内风电发展到这个阶段，消纳矛盾已经不容忽视了，我们觉得配额制也就到时候了”。

2012年，国家能源局发布《可再生能源发展“十二五”规划》，在规划实施所需的政策保障章节用较大的篇幅提及了“建立可再生能源发展目标考核制度”以及“实施可再生能源电力配额制度”，提出“明确各地区和主要能源企业发展可再生能源的目标和要求”，“各级地方政府要按照国家能源发展规划、可再生能源发展规划及各类相关规划，制定本地区可再生能源发展规划，并将主要目标和任务纳入地方国民经济和社会发展规划”，“根据各地区非水电可再生能源资源条件、电力市场、电网结构及电力输送通道等情况，对各省(区、市)全社会电力消费量规定非水电可再生能源电力配额。各省(区、市)人民政府承担完成本地区可再生能源电力配额的行政管理责任，电网企业承担其经营区覆盖范围内可再生能源电力配额完成的实施责任。达到规定规模的大型发电投资经营企业，非水电可再生能源电力装机容量和发电量应达到规定的比重”。

这是可再生能源配额制首次出现在国家能源规划文件上，并且根据以上表述，中国的配额制政策框架已经基本清晰，明确了配额主体为地方政府、电网企业以及发电企业。对于一项在行业发展初期就被“弃用”的政策来说，这是配额制第一次取得实质性的突破。

但，对配额制的推进来说，真正的考验还在后续。

再度受挫

上报审议期间，遭某些省份强烈反对

按照“十二五”提出的思路，国家能源局需要对各省(区、市)承担的可再生能源电力配额进行分配界定。这是一个充满争议的过程。

2011年，国家能源局开始起草《可再生能源电力配额管理办法》(讨论稿)，这份讨论稿基本为配额制搭好了基础的框架。

对比“十二五”规划中的表述，进一步明确了“承担发电配额义务的主体为装机容量超过500万千瓦的发电企业;承担收购配额义务的主体为国家电网、南方电网和内蒙古电力公司及各省级电网内独立经营的电网企业;各省(区、市)人民政府在电网企业配合下负责所辖区域内配额指标的消纳”。

更关键的是，这份讨论稿提出了保障配额制得以推行的激励措施以及监督和处罚办法，提到“将可再生能源电力消费配额指标纳入省级人民政府绩效考核体系”;“依据各省(区、市)配额指标的完成结果，在年度进行控制能源消费总量和节能减排指标考核时，各省(区、市)可再生能源消费量按照当年全国平均供电煤耗水平进行一次能源折算，等量从当地能源消费总量控制额度扣除。在单位GDP能耗考核中也应合理反映当地利用可再生能源对节能的贡献”;“国务院能源主管部门会同监察、统计、审计等部门以及国资委、国家电监会等机构针对各省(区、市)、各电网企业、主要电力投资企业配额指标完成情况进行考核，并根据考核结果进行相应的奖惩”。最后，讨论稿还初步划定了到2015年各省(区、市)需要完成的配额指标以及各电网企业保障性收购的配额指标。

2012-2013年期间，国家能源局可再生能源司和可再生能源发展中心对全国各省(区、市)应该承担的配额目标进行了广泛的调查和征求意见。据知情人士透露，在征求意见过程中，东部经济发达大省对承担相应的可再生能源配额表现出比较抵触的态度。

“配额制理想的框架就应该是，把对地方配额完成的情况与地方政府和领导班子的政绩考核挂钩，只有这样才能保证地方政府有动力、有意识去推动可再生能源的建设和消纳”，“但因为明确了这块，地方政府对需要承担的配额任务有很大意见，中东部几个大省都认为自己承担的配额太高了”，知情人士透露。

中国可再生能源学会风电专委会秘书长秦海岩表示，可再生能源配额制的考核设想是参考节能减排考核，实行一票否决制，这对地方政府来说是非常致命的，也是因为此前节能减排考核的严厉，地方政府对配额制考核必然是反对的。

在这样的背景下，初始的讨论稿经过多次修改，主要针对各省配额指标做了各种调整。2014年，《可再生能源配额考核办法(试行)》终于完成(下称《办法》)，对比讨论稿，这份试行的《办法》进一步划定了全国各省(区、市)到2015、2017、2020年三个时间节点需要完成的可再生能源配额指标。

其中一些东部发达省份如浙江，在这三个时间节点的配额指标分别为2%、4%、5%，看起来并不严苛，但对以火电为主要消费能源的大省来说，达到这些指标并不容易，在当时，该省的能源规划之类的文件里，可再生能源通常是跟水电、其他能源归做一类表述的补充能源，占比微乎其微。其他省份如广东、江苏等，2015年配额目标都要达到4%，而这些省份当时的可再生能源消费比例大部分还没达到指标的一半，要完成2015年的目标是非常艰巨的任务。

2014年，国家发改委主任办公会上，对此主要提出三点意见：一是东部地区应承担更多发展可再生能源的责任，提高东部地区配额指标;二是强化电网企业承担完成配额的责任;三是配额指标分基本指标和先进指标两级进行考核。

获国家发改委通过后，国家能源局进一步向财政部、环保部、国资委等部委，各省政府及发改委、各电网企业和主要发电企业征求意见，而下一步，《办法》就要上报国务院审定。从2014年底到2015年初，各种媒体大量报道，可再生能源配额制即将正式面世，新能源行业将迎来前所未有的利好。

然而，这份《办法》最终没能与公众见面。据知情人士透露，《办法》在上报国务院审议期间遭到某些省份地方政府的强烈反对，而反对的原因是，配额制对可再生能源配额指标的强制性要求有浓重的计划强制色彩，是在搞计划经济。

在地方政府强烈的反对之下，《办法》最终没有通过。

至此，可再生能源配额制在中国的研究和推行已历经十年，在最接近出台的时候仍遗憾“难产”。

软化与突破

消纳成了政治任务，计划年内出台对地方售电量的考核办法

在《办法》遇阻后，配额制的推进停滞了一年多。

2015-2016年期间，中国新能源发展带来的问题越来越多，尽管仍保持着可观的增长率，但也眼见其逐渐走向失控。随着行业规模的高速增长，可再生能源补贴基金池日益干涸，2015年缺口高达400亿元。大范围长时间的补贴拖欠加上弃风限电的恶化，很多弃风重灾区的新能源企业惶惶度日。

与僵化的新能源机制形成对比的，却是中央决策层对能源转型和能源消费革命的重视。

2015年底，习近平出席气候变化巴黎大会开幕式并发表致辞，提出中国到2030年非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右。随后的2016年4月，中国正式签订《巴黎协定》。提高清洁能源比例、推动能源转型等表述不断出现在各种国家领导人讲话当中。

一方面是新能源制度革新的迫切需求，一方面是国家能源转型的国际承诺，国家能源局一直在研究如何突破当前配额制面对的重重壁垒，但地方政府仍然是最大的阻力。

国家能源局尝试把配额制中针对地方政府考核奖惩的相关内容软化。

主管部门于2016年年初发出了两个文件，一个是《关于征求建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求通知意见的函》，要求到2020年燃煤发电企业的非水可再生能源与发电量与火电发电量的比重不得低于15%;一个是关于《建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》(下称《意见》)，这份《意见》明确划定了各省(区、市)到2020年全社会用电量中非水电可再生能源电力消纳量比重指标。与2014年没有获得通过的《办法》相比，《意见》里各地份额没有太大变化，但并没有提及如何对配额完成情况进行考核。

这两个文件被认为是2014年《办法》受挫后的再次破冰，“起码当下有实质性的文件出台了，地方的配额目标也正式公布了”，但没有考核奖惩机制的配额制始终不够健全，也有观察人士认为这两份文件的意义不大。

据相关人士透露，国家能源局为了先行推动配额制取得一定成果，正在酝酿转变考核奖惩方法，计划先把地方的售电公司和电网的年度可再生能源售电量作为考核目标。

考核地方售电公司和地方电网是否真的能成为一个突破口?

事实上，电网企业可能是当前最希望打破新能源消纳省间壁垒的部门。2016年，弃风、弃光困局引起了中央领导的关注，国务院领导为此要求相关方面拿出切实的解决措施，解决弃风、弃光问题俨然成为政治任务。

2017年1月，国家电网发布了20项措施力图解决限电难题，包括“加强跨区跨省输电通道的建设，优先安排新能源外送;加强电力统一规划研究，优化布局，储备外送通道项目;加大城乡配电网建设投入，加快升级改造，满足分布式能源接入”;“加快实施电网实时调度，开展跨区、跨区域的风光水火联合运行;提升源网荷友好互动水平，完善补偿激励机制;优化调度运营，统筹送受段调峰资源，优先利用新能源”等多项内容，当然也提到“加快市场机制研究，推动有利于建立新能源消纳的电价机制和配额制度;加快构建全国电力市场，积极组织新能源跨省、跨区交易”等机制上的改革措施。

国家能源局相关人士透露，“去年发布《意见》的时候我们还考虑到国网的垄断地位，考核会对它无效，但现在因为当前这种种背景，电网解决弃风限电的态度非常积极，突破考核机制的问题目前看来还是比较乐观的”。

高虎认为，当前国内推行配额制的整个机制环境和2014年比已经大不一样了，“在这一轮电力体制改革背景下，我们其实已经挣脱了很多机制体制上的束缚。以前有人说配额制计划色彩比较重，主要是电力体制改革之前我们缺乏市场途径去实施和落实，这两年电力体制改革的进展还是挺快的，很多市场的方式和手段都得到了实施。比如，我们放开了发电计划管理，建立了电力市场的交易规则，售电侧改革的持续推进，交易机构的成立等等，这些都是市场化的元素增加，现在推配额制的政策环境已经跟‘十二五’期间不能同日而语了”。

据透露，能源局计划在2017年内将对地方可再生能源售电量的考核办法提交到国务院讨论，力争今年通过出台。

但从电网的角度来说，如果考核的板子真正打到身上，其态度是否又真的能如自主主导地推动促进消纳各项措施那样积极?

国网相关人士对记者表示，“电网为解决新能源消纳做出了很大努力，为了打破省间壁垒一直在尝试各种手段，为了促进新能源的跨省消纳，还与中东部一些受端省份各种博弈。但配额制的考核如果不落在地方政府头上而落在电网头上是不合理的，而且意义也不大”。

能源局方面对这些问题也并非盲目乐观，知情人士表示，“能源局没有考核地方政府的权限，如果没有更高一级的中央的约束，难度非常大，但考核地方售电是可操作的。比如地方的售电公司，如果达不到年度的可再生能源售电配额指标，可以取消售电资质。国家电网也很积极，在国网的推动下应该不会达不到，唯一担心的是某些地方政府会不会阻挠，因为如果地方电网承担了这部分义务和考核，积极接受外来新能源电量，可能会损害某些地方政府的利益，地方电网毕竟还是受地方政府的管理，现在主要的阻力在这”。

大省博弈

“只要上面明确地方对能源转型承担相应义务，问题就可以解决”

地方政府是否转变态度仍是配额制能否真正落实的关键所在。

对很多东部发达省份来说，发展可再生能源或者接受外来新能源电量是一桩不划算的生意。上述知情人士称，“浙江、江苏、山东、广东是中国能源结构最差、最需要能源转型的四个省，但恰恰越是能源结构需要转型的地方，他们对新能源的抵触越大”。

2016年，国家能源局发布过一个《2015年度全国可再生能源电力发展监测评价报告》(下称《监测报告》)，把全国各省可再生能源发展和利用的情况做了一个展示，希望可以引起一些地方政府的重视。《监测报告》显示，浙江、江苏、山东、广东四省在2015年的可再生能源电量消纳比例分别为2.4%、3.3%、6.0%、1.8%，对比目标引导《意见》里的配额指标，浙江、广东的情况明显落后。

“最让人担忧的其实是，我们没有一个健全的考核或激励机制去推动这些省份发展和消纳新能源，有些省份可以说不干就不干了，也有些省可能换了一任领导态度就不一样了，干得好干得坏也没区别”，上述知情人士举了个例子，“比如山东，其实在发展新能源上是比较积极的，但却没从中获得什么好处，浙江、广东这些省，新能源建设和消纳落后，却没有惩罚，浙江还是国家清洁能源示范省”。

据浙江方面相关人士解释，浙江省政府并非抵制新能源建设，但由于其本省火电装机容量较大，对于接收甘肃、宁夏等地的外来电不具备积极性，这也是中东部特高压输电受端省份的共同问题。

据相关人士透露，浙江省接收宁夏等地的外送电，指定只要浙能集团在宁夏投产的火电，不要风电，因为总账算下来，风电即使再便宜，接收外来电多了，省内火电的发电空间就更受到压缩，最后影响的是直接与地方政府利益挂钩的省属能源企业的收益。

相关人士特别提到一个例子，国家电网从2017年1月7日开始探索实施新能源全网统一调度，开展跨省区间可再生能源增量现货交易。这一交易形式由国网国调中心组织，根据送端电网富余风电、光伏发电预测，利用全网调峰资源和跨区通道空间，安排次日弃风弃光外送交易，交易价格低至0.15元/千瓦时。

据相关人士透露，由于东部受端省份对接收外来电态度消极，“这项交易措施一开始是国调自主组织的，并没有让地方政府知悉，怕受到地方政府阻挠”。但某受端省电网向省经信委提交了响应跨区现货交易的请示，建议积极参与，其调控中心多次到经信委沟通汇报，于2月4日——交易已经进行一个月后——才获得经信委同意和省委副书记的批示同意。该省经信委还提出合理控制送入电量电价、建立省内电厂利益补偿机制等意见，并要求年度交易电量控制在6亿千瓦时，从年初预留的10亿千瓦时双边交易电量空间中安排。

据相关人士透露，实际上的交易量大约只占该省用电量的万分之一。

高虎认为，当前尽管没法对地方政府执行强有力的约束和考核，但还是有一些方法可以推动他们，比如国家能源局去年发布的《监测报告》可以看作是一种舆论手段，通过每年的发布，呈现出哪些省份在发展可再生能源方面做得好，哪些省做得还有限。“可能发布的第一年公众的关注度还不高，但连续发布形成历史数据，就会有协会、媒体等相关方面进行跟踪对比，就可以看出不同省份的差异，也形成一种舆论的压力”。

但从地方政府的角度来看，尤其是在当前萎靡不振的经济形势之下，选择更符合地方经济利益的发展道路似乎是无可厚非的。

即便是不愿接收外来电的浙江，也有其客观的历史原因，除了宁夏、甘肃的新能源电量，浙江还承担着大量的外送水电接收任务，即“二滩、溪洛渡等地来的水电，华东各省都要分摊，这些都是计划性指标，相当于相应容量的机组是不能动的，如果再接收大量外来新能源，对电网调度也是很大压力”，浙江相关人士这样解释。

国家能源局人士忧心，中国提出了能源转型的目标，并就非化石能源利用指标做出了国际性的承诺，但这些目标和承诺应该如何实现?地方政府是否应该承担相应的能源转型的责任和义务?

“我们一直在说能源转型，但看看各省，哪个省是真的需要能源转型的?或者说，我们实现能源转型要靠哪些省份?西北省份弃风限电厉害，但它们的能源结构里可再生能源的占比已经很高了，需要转型的不是这些省份。东北、西北电网合计用电量才1万亿度，不到东部一个省的量，如果中东部这些省份不承担能源转型义务，光靠西北省份，那是不可能实现真正的转型的”，观察人士这样认为。

任东明在其著作中也提到这个问题，在配额指标的分配和实现过程中，地方政府有各种顾虑，担心压低火电出力，降低火电厂收益，或者希望得到补偿，地方电网也担心增加额外成本等。

但配额制作为公共政策，重点应该关注解决公共效益是否能实现最大化，其实施会改变现有的利益格局，可能会触动一些集团的利益，但不应以平衡相关集团之间的利益为制定政策的主要目标。

回溯配额制推进的历程，这可能是最“难产”的能源政策之一。

它曾被弃用，被质疑是搞计划经济，被地方政府抵制。但对它的支持者来说，这是一种实现能源转型最低成本的选择。

相关人士认为，“我们需要可再生能源，但我们不是特定需要某一种可再生能源，配额制是设定了一个强制性的目标，在这个目标之下，一切交给市场，哪种市场手段有效就用哪种，哪种新能源便宜就用哪种，每个省份都可以在自己的指标下根据自己的实际情况实行最优的配置”，“美国这样市场高度发达的国家，号称有着世界上最小的政府，各个州通过立法设定强制性的目标，但在这之下，用什么手段，走什么路径，由市场决定”。

尽管计划于年内推动配额制对地方售电的考核办法在国务院通过，但没有更高决策层的支持，国家能源局对整个配额制体系的确立和落实仍然没底。

“只要上面明确地方政府对能源转型承担相应的责任和义务，问题都可以解决。”一位业内人士说。