地方税务局人员：支持光伏发电产业税收政策探讨

能源是人类社会生存与发展的重要物质基础，目前世界能源结构是以煤炭、石油、天然气等化石能源为主体的结构，而化石能源是不可再生的资源，大量耗用终将枯竭，并且在生产和消费过程中有大量的污染物排放，破坏生态与环境。近年来随着经济社会发展，全球气候变暖、自然生态环境恶化等有关环境的问题逐步凸显，社会各个阶层对于经济发展与环境保护之间协调发展的问题越来越关注，而与此相对应的社会生产对于能源需求的逐渐增大，也同样成为了一个严峻的问题亟待解决。所以优先发展清洁可再生能源为主的能源革命，已经成为了一个必然趋势。在新的清洁可再生能源中，光伏发电和风力发电是发展最快的，而光伏发电作为当前对于光能利用的主要产业之一，在近半个世纪以来，已经在世界范围内逐步崛起，世界各国都把太阳能光伏发电的开发和利用作为重要的发展方向。

一、光伏发电产业发展优势与意义

长期以来我国以煤炭为主的能源结构，导致了能源利用效率低下，生态环境日益恶化，已经是世界上环境污染最为严重的国家之一，发展可再生能源已迫在眉睫。太阳能是替代化石能源潜力最大的可再生能源，凭借其分布的广泛性、资源清洁性、能源可再生性以及技术发展的充分性，必将在未来能源结构中占据重要的位置。

内蒙古日照资源属于一类和二类地区，为我国太阳能资源富集区，适合大力推广光伏应用。赤峰市位于内蒙古中东部，从气候条件看，赤峰市属于大陆性季风气候，日照充足，太阳能资源丰富，从区位优势看，赤峰市紧邻华北、京津唐地区，是蒙东电网输出华北电网的接口，地域辐射优势明显，北部地区有丰富的荒漠资源，且离主电网较近，发展荒漠光伏电站具有得天独厚的优势，大力发展光伏发电产业，可提供更多绿电，有利于优化能源结构。

二、光伏发电产业现状

光伏发电是根据光生伏特效应原理，利用太阳电池将太阳光能直接转化为电能。1954年，美国科学家恰宾和皮尔松在美国贝尔实验室首次制成了实用的单晶硅太阳电池，诞生了将太阳光能转换为电能的实用光伏发电技术。丰富的太阳能资源，是取之不尽、用之不竭的、无污染、廉价、人类能够自由利用的能源。太阳能每秒钟到达地面的能量高达80万千瓦时，据科学家测算，假如把地球表面01%的太阳能转为电能，转变率5%，每年发电量就可达56×1012千瓦小时，相当于世界上能耗的40倍。正是由于太阳能的这些独特优势，20世纪90年代后，光伏发电快速发展，美国、日本、德国、瑞士等国，很早就纷纷制定了光伏发展计划，并投巨资进行技术开发和加速工业化进程。资料显示，2009年中国出台了“金太阳”示范工程以后，彻底拉开了中国光伏装机加速的序幕，2011年新增2.5GW，2012年新增5.0GW，伴随着2013的新支持政策出台，当年新增装机容量10GW(新增量居世界首位)，2015年上半年，全国累计光伏发电量达190亿千瓦时。目前全国累计光伏发电装机容量超过100万千瓦的达8个省（区、市），分别为甘肃578万千瓦、新疆（含兵团）570万千瓦、青海470万千瓦、内蒙古403万千瓦、江苏302万千瓦、宁夏239万千瓦、河北160万千瓦和浙江143万千瓦。

在全国光伏发电产业快速发展的大环境下，赤峰市也积极招商引资，发展包括光伏发电在内的新能源建设项目，现已投入生产运营的有3家，分别是坐落在元宝山区的赤峰蒙能光伏发电有限公司（代号1）、坐落在林西县统部镇的内蒙古中能国电新能源科技有限公司（代号2）和坐落在敖汉旗长胜镇的国电敖汉旗光伏发电有限公司（代号3），正在建设的有8家，筹建的有7家。已经投产的三家企业运行稳定。

当前在国际国内对环保和节能日益重视的情况下，发展和使用清洁的可再生能源，改善空气质量和生态环境，已经成为国际社会的一致共识。上述三家企业的运营情况足以说明光伏发电产业的发展对促进节能减排和保护生态环境将发挥重要的作用，我区提出把内蒙古建成保障首都、服务华北、面向全国的清洁能源基地，要实现这个目标，大力发展可再生的光伏发电产业是一个现实选择。

三、光伏发电产业税收政策效应分析

从目前看，光伏发电产业呈现出了稳步发展的局面，而且对促进节能减排和保护生态环境起到了重要作用，但是从财税政策上考虑，与之相对应的税收优惠政策却呈现出了相对滞后的情况。

（一）光伏发电产业当前主要税收政策。到目前为止，我国涉及光伏发电行业的主要税收政策，有以下几项：增值税方面，按照《关于光伏发电增值税政策的通知》（财税〔2013〕66号）的规定，自2013年10月1日至2015年12月31日，对纳税人销售自产的利用太阳能生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策，目前政策已即将到期。企业所得税方面，太阳能光伏发电企业符合《企业所得税法》第二十七条第二款、《企业所得税法实施条例》第八十七条及《公共基础设施项目企业所得税优惠目录（2008年版）》“由政府投资主管部门核准的太阳能发电新建项目”条件的，自项目取得第一笔生产经营收入所属年度起，第一至第三年免征所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税的规定。上述相关税收优惠政策，一方面能使生产企业降低生产及运营成本，从而使企业能集中更多物质资源投向技术研发或扩大规模，另一方面也能大大提高消费者的绿色环保意识，保证他们从技术进步及优惠政策中受益，最终扩大消费，更好地促进光伏发电产业的发展。但除此之外，在占比较大的耕地占用税、土地使用税以及各类附加税费上，并没有与之相对应的税收优惠政策。

（二）光伏发电产业经济与税收效应。光伏发电企业主要涉及的税费有增值税、企业所得税、土地使用税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加及水利建设基金等，但土地使用税所占的比重最大，以元宝山区蒙能光伏发电有限公司基础数据为例，企业预计年发电量2879万千瓦时，预计产值2735万元，占地面积568000平方米，年应缴土地使用税（6元/平）3408万元，占企业全部应纳税额的比例高达54%左右。出现上述情况的原因主要是受到光伏发电行业自身特点的影响，其太阳能电池板作为设备的主体发挥着巨大的作用，其发电量的多少和太阳能电池板的占地面积呈现正比变化的趋势，因此所有的光伏发电产业纳税人，其土地使用税的计税依据都比较大，以该企业为例，经测算如果全额缴纳城镇土地使用税，生产经营上将处于亏损状态。

（三）电力行业税收政策比对分析。为了更好地比对光伏发电行业在整个电力行业中所适用的财税优惠政策情况，对电力行业所享受的流转税、所得税、财产行为税的税收优惠政策情况进行比对分析如下：　

税种    行   业	流转税	所得税	财产行为税
火电行业	无	无	电力行业管线用地、水源用地，供电部门输电线路用地、变电站用地；热电厂的供热 管道用地；免征土地使用税；对厂区围墙外的灰场,免征土地使用税。
风电行业	增值税50%即征即反	企业所得税三免减半	内地税字【2013】285号：对其输电线路及不改变农牧民直接从事农牧业生产用途的农牧业用地，暂免征收土地使用税。
水电行业	小水电适用6%增值税率，装机容量超过100万千瓦的水力发电站，2013年1月1日至2015年12月31日，其增值税实际税负超过8%的部分即征即退；2016年1月1日至2017年12月31日，其增值税实际税负超过12%的部分即征即退	企业所得税三免减半	水电站除发电厂房用地，工附业生产用地，办公、生活用地外的其他用地免土地使用税。
光伏发电	增值税50%即征即返	企业所得税三免减半	无

从上表的比对我们可以发现，在电力各行业的财税政策对比中，水电行业的优惠政策相对力度较大，风力发电和光伏发电次之，火力发电较少。但是考虑到市场占有量和产业成熟度，能够充分发挥政策效应的反而是火电行业最大，水电行业次之，风电和光伏发电最小。同时从上表也可以看出，在财产行为税方面，按照《国家税务局关于电力行业征免土地使用税问题的规定》（国税地字〔1989〕13号）的文件规定，“对火电厂厂区围墙外的灰场、输灰管、输油（气）管道、铁路专用线用地，免征土地使用税；对水电站的发电厂房用地（包括坝内、坝外式厂房），生产、办公生活用地，照章征收土地使用税；对其他用地给予免税照顾”，而光伏发电项目属于清洁能源，国家鼓励类产业，在财产行为税方面却没有税收优惠政策。

四、促进光伏发电产业发展的税收政策建议

光伏发电产业作为清洁型新能源开发利用的主导产业之一，是解决能源供应短缺和环境污染问题的有效途径,出台长期积极的财税支持政策，以扩大国内光伏市场、积极引导国内光伏产业的健康发展，实现国家能源安全都具有重要意义，因此结合赤峰地区当前光伏发电产业的现状，在税收政策方面提出如下建议：

（一）实行分期缴纳耕地占用税的政策。光伏发电企业的特点是前期一次性投入金额比较大，投资成本高，经测算回收期至少12年以上，期限相对较长。如国电敖汉旗光伏发电有限公司，项目静态投资194亿元，建设期利息300万元，动态投资为197亿元。项目资本金比例按20％考虑，80%为银行贷款，贷款利率（5年以上）56%。总规模20兆瓦，预计年发电量2851万千瓦时，经过计算资本金内部收益率为639%，项目投资内部收益率（税后）为304%。光伏发电占用土地面积较大，如该项目租赁敖汉旗长胜镇集体土地约1570亩，按目前每平方米20元耕地占用税计算，应纳耕地占用税近2100万元，因初期投资大，回款周期长，企业初期运营十分困难。因此建议对光伏发电产业生产用占地的耕地占用税可考虑给予分期缴纳的税收优惠，在纳税义务发生之日起5年内按比例分期缴纳，解决企业筹备初期投资大资金紧张的困难。

（二）依所占用土地性质实行分类征收城镇土地使用税的政策。目前赤峰地区的光伏发电企业占地形式大部分是以长期租用的形式与农牧民签订长期土地使用合同，一般是30年，如国电敖汉旗光伏发电有限公司租赁敖汉旗长胜镇集体土地约1570亩。光伏电站占地面积虽然较大，但一般都是建在离城镇较为偏远的地区，如坐落在林西县统部镇的大唐盛阳太阳能发电有限公司占地1200亩全部为荒地，坐落在巴林左旗碧流台镇的旷达光伏电力有限公司占地482499亩全部为荒地，上述情况实际上是对荒地的有效利用，可为区域经济发展发挥有利作用。针对企业运行中土地使用面积较大，土地使用税税负重等问题，建议加大对光伏发电企业的支持力度，出台光伏发电企业的土地使用税优惠政策，对光伏发电企业城镇土地使用税可实施分类征收的原则，具体有三种方案可供选择：一是对占用荒地的光伏发电企业的生产用地，给予减半征收城镇土地使用税的税收优惠，对其办公、生活用地的城镇土地使用税按规定照章征收。二是对利用荒地等无农业利用价值的土地上建设光伏电站的纳税人在一定期限内免征城镇土地使用税，例如可自取得第一笔生产经营收入之日起五年内免征城镇土地使用税，对其办公、生活用地的城镇土地使用税按规定征收。三是对占用耕地建设的光伏发电企业按照规定全额征收城镇土地使用税。这样通过发挥税收的调节功能，鼓励企业利用荒地，避免了滥用耕地的现象，解决了光伏发电企业占地面积大，土地使用税税负偏重的问题，必能促进光伏发电企业的健康有序发展。（ 作者系内蒙古赤峰市地方税务局）