馅饼还是陷阱?光伏建设中的划拨土地法律风险解析

划拨土地是项目建设中一项重要用地方式，在光伏项目建设中，利用划拨土地的情况也较为常见。实践中经常会有利用划拨的矿场、盐场、垃圾填埋场等土地建设光伏项目的情况，也有一些分布式光伏项目租用的屋顶房屋的土地属于划拨性质。一些光伏企业通常认为划拨土地具有权属清晰、权利主体资信较好、土地成本较低、使用期限长等优势，对于利用划拨土地建设光伏项目持较为乐观的态度，但实际上确实如此吗?今天，记者对光伏建设中的划拨土地法律风险进行逐一详解，并提出相关实务建议。

一、国家有关划拨土地的法律法规及政策梳理

我国较早建立了相对完善的土地划拨制度，《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让条例》等法律对划拨土地管理做出了相应规定，早在1992年就制定了规范划拨土地管理专门规章《划拨土地使用权管理暂行办法》。另外，国土资源部、财政部、国资委以及地方政府均出台相应的划拨土地管理方面的规范性文件，最高人民法院针对划拨土地有关法律纠纷处理，多次出台了相关司法解释。主要内容摘要如下：

二、划拨土地的几大特点

根据上述法律规定，相对于其它性质用地而言，划拨土地的使用有以下几个特点：

处置划拨土地具有严格的审批程序

划拨土地只有达到一定条件后才能进行转让、出租或抵押，并且具有严格的程序要求，未经土地管理部门的审批同意，不得擅自转让、出租或抵押。

使用划拨土地具有严格的限制条件

划拨土地出租时，承租人不得新建永久性建筑物、构筑物。需要建造临时性建筑物、构筑物的，必须征得出租人同意，并按照有关法律、法规的规定办理审批手续。

划拨土地处置时需要缴纳出让金

划拨土地进行转让、出租或抵押的，应当向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

三、在光伏项目建设中利用划拨土地应关注的法律问题

(一)核实划拨土地权属

在签订划拨土地转让和出租合同之前，光伏企业应当核实划拨土地的权属是否清晰，是否取得划拨土地使用权证。如未取得土地使用权证，是否能够取得其他有效的证明文件。划拨土地的权利人是否为公司、企业、其他经济组织或个人，如果权利人是党政机关的话，则不能进行转让或出租。

(二)了解划拨土地的利用现状

根据相关法律规定，划拨土地未建设地上物的，不得单独仅就土地对外转让或出租，对外转让和出租时，一般应坚持地随房走、房随地走的原则。划拨的土地未按原有划拨用途进行建设和利用的，光伏企业是不能租赁使用的。

对于租用盐场、矿场、垃圾填埋场等划拨土地建设光伏项目，笔者认为在法律上是可行的，这些土地划拨时的主要用途不在于建设房屋等地上物，在土地已经按照划拨用途充分利用后，或不影响土地原有用途的基础上，通过出租方式建设光伏项目并无不当。

(三)严格履行相关的审批程序

在利用划拨土地建设光伏项目时，除了应当按照一般光伏建设项目履行必要的审批程序以外，还需按照国家有关划拨土地特有的要求办理审批手续。在签订土地租赁合同时，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，否则将面临被认定为无效的法律风险。

(四)明确土地出让金的承担

根据法律规定，土地使用权人将划拨土地对外出租的，应当向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以出租所获收益抵交土地使用权出让金。据此规定，补交土地出让金的义务主体是出租人，但如果没有在合同中予以明确约定，一旦该笔费用实际发生，出租人可能会将其转嫁至承租的光伏企业。另外，根据法律规定，划拨土地建设的房屋以营利为目的对外出租时，应当将租金中所含土地收益上缴国家。光伏企业在签订此类屋顶租赁协议时，应当对于土地收益缴纳问题进行明确约定，以免后续产生纠纷。

(五)光伏项目可以直接通过划拨方式取得项目建设用地

根据《土地管理法》及《划拨用地目录》的规定，光伏项目作为国家重点支持的新能源发电项目，是可以通过划拨方式取得项目建设用地的，特别是针对光伏扶贫项目和光伏领跑者项目，部分地方政府明确出台了相关支持政策，光伏企业可以争取通过划拨方式获得项目建设用地。